A expansão do mercado regulado de apostas (bets) no Brasil é frequentemente associada à Lei nº 14.790/2023, que consolidou o papel regulador da União no setor e buscou estabelecer parâmetros mínimos de integridade, governança e controle. O discurso oficial aponta para a substituição do mercado clandestino por um ambiente regulado, fiscalizado e tributado.
Porém, a consolidação do modelo federal trouxe efeitos colaterais relevantes, especialmente para operadores que estruturaram suas atividades a partir de licenças estaduais. O que se observa, na prática, é um processo gradual de esvaziamento da modelagem estadual, fenômeno que pode ser descrito como um colapso regulatório silencioso.
Embora o art. 22, inciso XX, da Constituição atribua à União competência privativa para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios, o Supremo Tribunal Federal (STF) firmou entendimento, nas ADIs nº 4.986 e 4.987 e nas ADPFs nº 492 e 493, de que tal competência não implica monopólio da exploração da atividade lotérica, admitindo-se a atuação dos Estados em seus respectivos territórios, observadas as normas gerais federais.
Nesse contexto, diversos Estados estruturaram modelos próprios de exploração ou delegação da operação de apostas de quota fixa, por meio de concessões, credenciamentos ou autorizações, a exemplo do Paraná (Lottopar), do Rio de Janeiro (Loterj), de Minas Gerais (Lemg), do Maranhão (Lotema) e da Paraíba (Lotep), com investimentos significativos realizados pelos particulares com base em contratos e atos autorizativos firmados sob determinado cenário regulatório.
Ocorre que dois fatores passaram a comprometer estruturalmente as operações estaduais.
O primeiro é a persistência do mercado clandestino, que atua à margem das exigências técnicas, fiscais e operacionais impostas aos operadores regulados. A assimetria competitiva é evidente: enquanto os operadores autorizados arcam com custos elevados de compliance, sistemas de prevenção à lavagem de dinheiro, mecanismos antifraude, tributação e exigências de integridade, o mercado ilegal capta usuários sem qualquer ônus regulatório.
Acrescente-se que os Estados enfrentam limitações estruturais relevantes para o enfrentamento do mercado ilegal de apostas esportivas. A atuação fiscalizatória estadual encontra barreiras territoriais e tecnológicas, uma vez que grande parte das plataformas irregulares opera a partir de domínios hospedados no exterior, com processamento financeiro transnacional e infraestrutura digital distribuída.
Diferentemente da União, que, por meio do Ministério da Fazenda, da Secretaria de Prêmios e Apostas (SPA) e da articulação com autoridades federais como a Anatel, o Banco Central e a Receita Federal, dispõe de maior capacidade de coordenação nacional e instrumentos para bloqueio de domínios e meios de pagamento, os Estados possuem capacidade coercitiva mais restrita, o que reduz a efetividade das medidas repressivas locais. O resultado é a persistência de um mercado paralelo com alcance nacional, competindo diretamente com operadores estaduais regularmente autorizados, mas sem se submeter às mesmas exigências regulatórias.
Nesse ponto, impõe-se recordar o dever do poder concedente de fiscalizar permanentemente o serviço concedido, nos termos do art. 29, inciso I, da Lei nº 8.987/1995 (Lei Geral de Concessões). A ineficiência fiscalizatória do Estado não constitui mero problema administrativo, ela compromete a própria lógica do contrato e impacta diretamente o equilíbrio econômico-financeiro da concessão.
O segundo fator, por sua vez, decorre da consolidação superveniente do mercado federal de apostas de quota fixa em relação à operação de alguns mercados estaduais. Posteriormente à edição da Lei Federal nº 14.790/2023, foram editados diversos atos normativos infralegais pela União, a fim de regulamentar a operação das bets em âmbito federal.
A partir de janeiro de 2025 – portanto, após o início da operação das bets estaduais –, consolidou-se a operação plena das empresas autorizadas pela União, no âmbito da Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda, nos termos da Lei nº 14.790/2023 e das portarias regulamentares subsequentes. O modelo federal exige o pagamento de uma outorga onerosa, com pagamento de valor fixado para autorização de exploração por prazo determinado, além do cumprimento de rigorosos requisitos. Em contrapartida, as autorizadas federais podem ofertar apostas de quota fixa e captar usuários em todo o território nacional, independentemente da unidade federativa em que se encontrem.
Diversamente, os operadores licenciados em âmbito estadual submetem-se a regime jurídico territorialmente delimitado. A restrição decorre da própria lógica federativa reconhecida pelo STF: os Estados podem explorar modalidades lotéricas em seus respectivos territórios, mas não lhes é dado expandir a atuação para além de seus limites geográficos. Assim, enquanto a autorização federal opera sob lógica de mercado nacional unificado, as licenças estaduais possuem alcance restrito ao território do respectivo Estado, o que limita a base potencial de usuários e reduz a escala econômica da operação.
Essa assimetria regulatória gera efeitos concorrenciais relevantes. Enquanto as autorizadas federais operam com mercado potencial nacional, os operadores estaduais enfrentam restrição geográfica de demanda, sem que seus contratos tenham sido necessariamente reequilibrados diante da alteração substancial do ambiente regulatório.
Em termos econômicos, a autorização nacional permite ganhos de escala e efeitos de rede que dificilmente podem ser replicados por operadores territorialmente restritos. A possibilidade de atuação em todo o território nacional viabiliza estratégias integradas de publicidade, contratos de patrocínio de abrangência nacional e maior poder de negociação com fornecedores tecnológicos e meios de pagamento. A restrição territorial imposta às operações estaduais, portanto, não é apenas geográfica, ela repercute na própria sustentabilidade financeira do modelo.
A situação suscita questionamentos relevantes, sobretudo sob a ótica do princípio da isonomia concorrencial, da segurança jurídica, do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos e da própria coerência do pacto federativo.
Não se trata de defender um modelo em detrimento de outro, mas de reconhecer que a superveniência de normas federais com impacto direto na base econômica das concessões estaduais exige, sem dúvidas, uma reflexão institucional.
A previsibilidade regulatória é elemento central em setores intensivos em investimento e tecnologia. Alterações substanciais no ambiente competitivo, especialmente quando decorrentes de decisões estatais, não podem simplesmente ser absorvidas pelo particular como mero “risco do negócio”, sob pena de desnaturar a lógica das concessões. O risco ordinário do negócio evidentemente existe, mas ele não se confunde com incertezas estruturais da própria modelagem do setor (e sua necessária aplicação/fiscalização estatal). Estamos, afinal, diante de um ambiente regulado que gera expectativas legítimas de estabilidade e isonomia competitiva.
A Lei nº 14.790/2023 foi fundamental para conferir maior organização ao mercado de apostas do país. Todavia, sua implementação revelou uma tensão estrutural entre os modelos federal e estadual. Se não houver coordenação federativa e mecanismos adequados de fiscalização efetiva do mercado ilegal, o resultado pode ser a inviabilização econômica das operações estaduais regularmente constituídas.
O colapso, nesse contexto, não se apresenta de forma abrupta ou ruidosa. Ele ocorre gradualmente, por meio da redução de base de usuários, da perda de competitividade e da deterioração do equilíbrio econômico-financeiro contratual.
A experiência regulatória brasileira demonstra que ambientes e setores marcados por insegurança e assimetria tendem a gerar judicialização. E, caso essa trajetória se consolide, é provável que o debate migre da esfera administrativa para o plano judicial, com questionamentos acerca de reequilíbrio contratual, responsabilidade do poder concedente e eventual necessidade de revisão das modelagens regulatórias adotadas.
O desafio, portanto, não é apenas combater o mercado clandestino ou consolidar a regulação federal. É construir coerência sistêmica, preservando a segurança jurídica dos investimentos realizados e evitando que o setor de apostas esportivas repita ciclos de instabilidade institucional já verificados em outros setores regulados.
Não por acaso, passados mais de quatro anos do julgamento das ADIs nº 4.986 e 4.987 pelo STF, apenas um número reduzido de Estados efetivamente estruturou modelos próprios de exploração de apostas de quota fixa. Em um universo de 27 entes federativos, a maioria optou por não avançar, ao menos por ora, na implementação de modelos regulatórios estaduais para o setor. Essa postura revela não apenas cautela administrativa, mas a percepção de que o ambiente regulatório ainda se encontra em consolidação e sujeito a incertezas relevantes, sobretudo diante da crescente centralização normativa e operacional promovida pela União. A baixa adesão estadual ao modelo, portanto, é indicativo de que os riscos regulatórios e federativos não são meramente teóricos, mas concretos e percebidos institucionalmente.
A regulação das apostas no Brasil ainda está em fase de consolidação. O momento exige coordenação, previsibilidade e respeito às bases econômicas dos contratos celebrados. Caso contrário, o que hoje se revela como um colapso silencioso poderá converter-se em contencioso estrutural de grandes proporções.
